上海的二十九个签名：中国在联合国体系之外搭建AI治理机构

事件回顾

2026年7月16日星期四，在一年一度的世界人工智能大会开幕前夕，29个国家的代表在上海签署了世界人工智能合作组织（World Artificial Intelligence Cooperation Organization，简称WAICO）的成立协定。据新华社报道，中国外交部长王毅代表中国签署。该组织总部设在上海。联合国秘书长安东尼奥·古特雷斯出席了签署仪式。

成立协定称，WAICO"旨在确保人工智能有益、安全、公平，造福全人类"。半岛电视台将其目标描述为推动国际合作，并在成员国之间发展AI监管框架。

国家主席习近平称该机构是"人工智能发展史上的重要里程碑"，并将其定位为"中国回应全球南方呼声的重大举措"。他最具传播力的一句话是一个音乐比喻："人工智能发展不应是一国的独奏，而应是国际合作的交响乐。"他还告诫不要"泛化国家安全概念"——在中国外交话语体系中，这一措辞是对美国出口管制的固定指涉——并呼吁"以人为本"的治理。

这一构想并非新生。国务院总理李强在2025年7月提出成立该组织，习近平在2025年10月的APEC领导人会议上再次提及。本周四，它不再只是一项提议。

谁签了字——谁没有

据报道，创始成员包括俄罗斯、哈萨克斯坦、巴基斯坦、印度尼西亚、巴西、马来西亚、南非、塞内加尔、委内瑞拉、埃塞俄比亚、喀麦隆和老挝。本文所查阅的资料来源均未公布完整的29国名单，这本身就值得注意：签署一周之后，一个新成立的政府间机构的完整成员构成，仍只能从零散报道中拼凑。

清楚的是这份名单的整体形态。它高度偏向全球南方，外加俄罗斯。主要西方民主国家不在创始成员之列。这些报道中没有任何迹象表明，美国、欧盟成员国、日本或英国究竟是"受邀而婉拒"，还是根本就不在创始阵容的考虑范围内——这一区别对于如何解读该机构至关重要，而没有一家信源给出答案。

缺席正是这则新闻的重心所在。一个AI治理组织，如果其创始成员不包括那些承载了几乎全部前沿级训练算力的国家，那么在可预见的时间尺度内，它就不是一个治理前沿AI开发的机构。它是一个组织"其余所有人"与前沿AI之关系的机构。

在联合国之外，在联合国身旁

财新将WAICO描述为一个在联合国体系之外运作的"独立政府间机构"。这一结构性选择既是有意为之，也影响深远。

AI治理走联合国路线，在设计上就注定缓慢——它需要在出口管制、数据主权和军事应用等问题上立场无法调和的成员之间达成共识。而一个总部设在上海、成员自主筛选的独立机构，可以行动更快、自设议程、发布规范，而无需华盛顿或布鲁塞尔点头。

但古特雷斯的出席，让部分报道所采用的"对抗性阵营"框架变得复杂。他称WAICO是习近平2023年《全球人工智能治理倡议》的"自然延伸"，表示"将塑造人类未来的技术，必须由全人类共同塑造"，并赞扬了中国的开源路径——同时警告AI"有可能破坏全球安全稳定、扩大贫富差距"。这是一位联合国秘书长为一个非联合国机构背书。半岛电视台援引的分析人士预计，北京将利用WAICO从外部影响联合国的AI政策，并代表全球南方推进以国家为中心的治理理念。这两种解读——补充者与竞争者——并不互相排斥，而这场仪式同时支持了两者。

附带的条件包

习近平在启动该组织的同时给出了具体承诺，外交由此进入实质层面。据财新报道，他承诺五年内为发展中国家提供5000个AI培训名额，与东盟、阿盟、非盟、拉共体（CELAC）、上合组织和金砖国家等区域集团共建国际AI合作中心，并在30个国家部署中国的"妈祖"气象预警系统。

不妨把这些视为真正的"产品"。对一个既没有本土前沿实验室、也看不到建立路径的国家而言，摆在面前的选择并不是抽象层面的中式与美式AI治理哲学之争。而是在两者之间选择：一个包含培训能力、区域制度基础设施和已部署的实用系统的套餐——与一种主要由出口限制和别处起草的安全框架构成的西方姿态。这些承诺就绝对量而言并不宏大；五年内、数十个国家分摊5000个培训名额，相对于技能缺口的规模不过是四舍五入的误差。但它们是具体的，而在这一政策领域，具体是稀缺品。

声势与实质

关于WAICO，有几件事仍然真正未知，而这则新闻的诚实版本应当承认这一点。

所查阅的信源中，没有一家描述了WAICO的治理结构、决策程序、表决规则，或成员国究竟向其让渡了何种权力（如果有的话）。没有披露任何资金模式或预算。没有关于秘书处领导层或人员配置的报道。没有公开报道的执行机制，目前也没有理由假定其存在。

这样一种组合——一份已签署的章程、一处总部、一份使命宣言，以及看不见的运作机器——描述的正是相当一部分新生政府间组织的诞生状态，而其中大多数从未真正获得那套运作机器。WAICO可能会成长为一个真正的标准制定机构，也可能主要充当一个会议场所和一种外交信号。当前的报道无法区分这两种未来。

新华社的表述——"人类创建首个全球性政府间人工智能合作组织"——也需要谨慎对待。WAICO是否为首个此类机构，完全取决于人们把这一类别划得多窄，而这一说法出自中国官方媒体对中国倡议的报道。

值得关注的信号

三个指标会在一年之内告诉你事情走向何方。第一，成员变动：WAICO会停留在29国，还是那些惯于两面下注的中等强国——海湾国家、尚未签署的东南亚经济体、拉美国家——会陆续加入？一个成员达到50国、并包含若干OECD经济体的机构，将是完全不同的另一种存在。

第二，产出：WAICO会发布具有技术含量的东西吗——模型评估标准、事件报告协议、算力获取规则——还是只产出宣言？宣言很廉价。

第三，回应。本文所审阅的信源中没有美国或欧盟的反应。华盛顿究竟把WAICO当作一个麻烦、一个谈判对手，还是一个需要被"反组织"对冲的对象，对下一轮局势的塑造，将超过上海所说的任何话。

总结

29个国家签署了一份文件，创建了一个总部设在上海、独立于联合国之外的AI治理组织，而联合国秘书长就在现场为其背书。这个签名背后的制度实质，截至目前尚未得到验证——没有披露的预算、结构或执行权。得到验证的是那种对齐：一大批不具备前沿AI能力的国家，接受了一套由中国组织的、用于讨论AI的框架，以及一套由中国组织的、用于获取部分能力的条件包——而此刻西方摆在桌上的替代方案，主要是限制。算力仍留在原处。移动的是外交的重心。